Правовой анализ проекта федерального закона № 42197-6 (о социальном патронате)
Законопроект разработан Министерством образования и науки РФ и внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.Законопроект регулирует вопросы введения в России института так называемого «социального патроната».
взято отсюда
В статье 2 законопроекта предлагается расширить перечень оснований, необходимых для присвоения семье статуса семьи, находящейся в социально - опасном положении. На сегодняшний день согласно действующему законодательству семьей в социально-опасном положении является семья, где «родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними». Этот, и без того широкий и неопределенный перечень оснований признания семьи «социально опасной» предлагается дополнить еще одним признаком: если родители «создают своими действиями (бездействиями) условия, препятствующие их (детей) нормальному воспитанию и развитию».
В законопроекте не определено, что следует считать «нормальным воспитанием и развитием» или же «отрицательным влиянием на поведение детей». Эти понятия являются оценочными категориями. Вопрос о том, кого из родителей следует считать нормально воспитывающими своих детей, а кого - нет, полностью отнесен на усмотрение чиновников.
Это дает возможность органам опеки и попечительства признать практически любую семью социально опасной и установить над ней социальный патронат.
Подпункт «б» пункта 1 статьи 2 законопроекта определяет социальный патронат как форму осуществляемой органом опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы, направленной на предотвращение утраты родительского попечения путем оказания семье, находящейся в социально - опасном положении, социально – педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании, развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего».
Как видно из приведенного определения, речь идет о предоставлении социальными службами воспитательных и психологических методик и технологий, так называемой «социальной реабилитации» (подпункт 3 пункта 1 статьи 12 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).При этом право определять, каким должно быть надлежащее воспитание, содержание и развитие ребенка в семье, предоставляется не родителям, а чиновникам.
Законопроект не предусматривает материальной или какой-либо иной реальной поддержки семей.
Между тем, согласно статье 7 Конституции РФ Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Поэтому меры, применяемые к родителям за ненадлежащее воспитание и содержание своих детей, могли бы быть оправданы в условиях выполнения государством своих обязательств в отношении поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, гарантированной в Конституции Российской Федерации.
Такой подход соответствует и Конвенции ООН о правах ребенка, в пункте 2 статьи 18 которой говорится, что в целях гарантии и содействия осуществлению прав, изложенных в настоящей Конвенции, государства - участники оказывают родителям и законным опекунам надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей и обеспечивают развитие сети детских учреждений. Законопроектом же предлагается все расходы по обеспечению детей возложить на плечи родителей, давая при этом указания родителям по содержанию собственных детей.
В план организации социального патроната включается также порядок мониторинга его исполнения. Это значит, что семье не только будут даны обязательные предписания по соблюдению прав детей на надлежащее содержание, воспитание и развитие, но будет производиться контроль за их исполнением.
В законопроекте прямо указано: «В случае возникновения достаточных оснований для лишения или ограничения родителей (одного из них) родительских прав во время осуществления социального патроната или по завершении установленного срока его осуществления орган опеки и попечительства ОБЯЗАН предъявить иск в суд о лишении родителей (одного из них) родительских прав либо об ограничении их (его) в родительских правах».
Позиционируемый как система профилактики социального сиротства и сохранения семьи, законопроект на самом деле является инструментом разрушения семей, увеличения количества социальных сирот (детей-сирот при живых родителях), отбирания детей, в том числе из-за бедности.
Причем ребенок может быть отобран в любой момент социального патроната. Так, статьей 3 законопроекта вносятся изменения в статью 77 Семейного кодекса РФ, позволяющие органам опеки и попечительства самим издавать акты о немедленном отобрании ребенка из семьи. При этом статус органов опеки и попечительства поднимается до уровня органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.Одновременно законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон «Об основах системы профилактики и правонарушений несовершеннолетних» положением, позволяющим проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, находящихся в социально-опасном положении, в том числе с помещением их в учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 8 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). При этом в силу положений статей 155.1 – 155.3 Семейного кодекса РФ решения суда для этого не требуется.
То есть законопроект наделяет органы опеки и попечительства правом при назначении социального патроната издавать акт о немедленном отобрании ребенка из семьи и помещении его в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, без решения суда или вышестоящего административного органа. Таким образом, законопроектом узаконивается практика отобрания детей из семей по самым широким и неясным критериям, определяемым органами опеки и попечительства.Согласно пункту 3 статьи 2 законопроекта социальный патронат назначается по итогам обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, проведенного органом опеки и попечительства в порядке, предусмотренном статьей 122 Семейного кодекса РФ.
Статья 122 Семейного кодекса РФ предусматривает порядок выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Причем, в силу статьи 121 Семейного кодекса РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, - это не только дети, чьи родители умерли или лишены родительских прав, но и дети, проживающие в семьях, чьи родители (по мнению органов опеки и попечительства) «уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения».
Широта и неопределенность формулировок позволяет чиновникам вторгаться с проверками практически в любую семью, имеющую детей.
Эти положения фактически нивелируют требования статьи 23 Конституции РФ, гарантирующей право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, статьи 24 Конституции РФ, согласно которой сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, а также статьи 25 Конституции РФ, устанавливающей принцип неприкосновенности жилища.В том же пункте 3 статьи 2 законопроекта указано, что социальный патронат устанавливается органом опеки и попечительства с письменного согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего и с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего десятилетнего возраста.
Однако, пунктом 4 статьи 2 законопроекта предлагается предоставить право судам выносить решения об установлении социального патроната в случае, если не установлены достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав.
То есть, в случае отказа родителей от установления социального патроната, дело может быть передано в суд, который либо лишит их родительских прав, либо всё - равно назначит социальный патронат.
Понятно, что большинство родителей подпишут любое заявление под любыми условиями, лишь бы не потерять своего ребенка. Такое заявление никак нельзя считать добровольным, т.к. оно будет отобрано на кабальных условиях, в которые законопроект ставит родителей.
Кроме того, данное положение законопроекта провоцирует увеличение количества необоснованных исковых заявлений, подаваемых в суды органами опеки и попечительства о лишении или ограничении родительских прав.
Социальный патронат может быть установлен над родителями и по заявлению ребенка, достигшего десятилетнего возраста. Данное положение не согласуется со статьей 60 Конституции РФ, согласно которой гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Согласно статье 26 Гражданского кодекса РФ частичная дееспособность гражданина наступает с четырнадцати лет. До достижения этого возраста защиту прав и интересов детей осуществляют родители. Указанные возрастные пределы установлены не случайно, т.к. именно с ними законодатель связывает достижение ребенком способности своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (статья 21 Гражданского кодекса РФ). Способность десятилетнего ребенка осознавать характер и последствия подачи им заявления об установления над его семьей социального патроната вызывает сомнения.
Следует также заметить, что социальный патронат является технологией защиты прав ребенка, которая на Западе назначается, как правило, ювенальными судами. В России же законопроект «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации», предусматривающий возможность создания в нашей стране ювенальных судов, отклонен Государственной Думой во втором чтении 08.10.2010 г.
Тем не менее, данным законопроектом предлагается наделить суды общей юрисдикции функциями ювенальных судов, что фактически означает введение в России ювенальной юстиции, не смотря на массовый протест общественности. Анализируя западный опыт социального патроната, следует также заметить, что согласно научным исследованиям, проведенным в США, социальный патронат эффективен в отношении семей, где уже есть все установленные судом основания для лишения или ограничения родительских прав, но в целях сохранения семьи суд все же оставляет ребенка с родителями под контролем государства. А применение программ по социальному патронату в отношении широкого круга семей, напротив, оказалось неэффективным.
Kristine Nelson, Barbara Walters, Don Schweitzer, Betty J. Blythe, Peter J. Pecora, «A Ten-Year Review of Family Preservation Research: Building the Evidence Base», January 4, 2009. http://www.casey.org/Resources/Publications/pdf/
TenYearReviewFamilyPreservation_FR.pdf (проверено 12.04.2012)
Законопроектом же предлагается ввести в России самую малоэффективную систему, при которой социальный патронат будет назначаться над семьями в случае недостаточности оснований для лишения или ограничения родительских прав.
Помимо неэффективности, подтвержденной международными исследованиями, данное положение нарушает принцип автономии семьи и невмешательства кого - либо в дела семьи, установленный в статье 1 Семейного кодекса РФ.
Конституционный Суд РФ в своем определении от 26.05.2011 N 875-О-О указал, что, данный принцип является конкретизацией положения статьи 38 Конституции РФ о защите государством семьи, материнства, отцовства и детства. Таким образом, нарушение этого принципа вступает в противоречие не только с семейным законодательством Российской Федерации, но и с данной конституционной нормой.
Таким образом, произвольное вмешательство государственных органов в дела семьи, установление над семьей государственного контроля, нарушает конституционное право граждан на защиту семьи, материнства и детства.
22 апреля 2010 года Президиум Межрелигиозного Совета России выступил с заявлением, в котором лидеры всех традиционных для России конфессий единодушно заявили: «Нам видятся опасными любые меры, которые бы позволили чиновникам вмешиваться во внутреннюю жизнь семьи, в ее мировоззрение и образ жизни, в кровную связь родителей и детей. Ребенок счастлив только тогда, кода живет вместе со своими отцом и матерью. Нормы внутрисемейных отношений заложены Творцом в природу человека, и разрушение их принесет несчастье человеку и народу. Вмешиваться в тайну внутренней жизни семьи следует лишь в крайнем случае, когда жизни или здоровью человека угрожает опасность. Мы считаем противоречащими свободе и самой природе личности акты, позволяющие отнимать ребенка на основании размытых критериев, трактуемых разными мировоззрениями по-разному».
Межрелигиозный совет России также отметил: «Россия нуждается в развитии законодательства о семье, в том числе защищающего интересы ребенка и законные права его отца и матери. В то же время меры государственного или общественного контроля над жизнью ребенка в семье, а также соответствующие рекомендации по правоприменительной практике должны вырабатываться исключительно в процессе открытой дискуссии с участием законодательной, исполнительной и судебной власти, медицинских и правоохранительных учреждений, родительских комитетов, педагогической общественности».
Однако, не смотря на рекомендации всех духовных лидеров страны, отражающих взгляды большинства населения России, а также на законодательное установление об обязательном общественном обсуждении социально значимых законопроектов, данный законопроект не был вынесен на общественное обсуждение.
Законопроект содержит коррупциогенные факторы.
Неопределенность критериев социально-опасного положения семей, характера предъявляемых к ним требований, в сочетании с широкими дискреционными полномочиями органов опеки и попечительства, позволяющие отобрать ребенка в любой момент практически у любой семьи, создают беспрецедентные условия для коррупции и злоупотреблений должностным положением.
Законопроект вводит в Российской Федерации ювенальную систему западного образца, против которой выступает большинство граждан России независимо от этнической и религиозной принадлежности, политических взглядов и социального положения. Категорически против неё высказывается Русская Православная Церковь и другие религиозные конфессии.
Первые попытки введения в России социального патроната, которые состоялись еще в апреле 2010 года, вызвали возмущение институтов гражданского общества. Около здания Общественной палаты Российской Федерации, предложившей принять указанную систему, состоялся митинг «Общество против общественной палаты», участники которого подписали коллективное обращение к Президенту Российской Федерации с требованием остановить «ювенальный проект» в России и передали его в Администрацию Президента РФ вместе с очередной партией собранных в регионах 30000 подписей граждан под письмами протеста.
Одновременно в Общественную палату РФ были переданы заключение правовой и антикоррупционной экспертизы на данный законопроект, а также предложения по конструктивному изменению законопроекта, направленные на сохранение и реабилитацию российских семей без ювенальной юстиции ()
В коллективном обращении к Общественной палате РФ, в частности, говорилось: «Игнорировать подобные (антиювенальные) настроения в обществе, а тем более, предлагать власти «от имени народа» нечто противоположное, - означает осознанное провоцирование дестабилизации в стране. Подобные действия Общественной палаты РФ мы считаем безответственными и недопустимыми с точки зрения государственных и общественных интересов».
Учитывая протестные настроения в обществе, принятие данного законопроекта может повлечь повышение уровня общественного недовольства и как следствие, дестабилизации общества.
Общественный Центр правовых экспертиз
и законопроектной деятельности